تنظيم روابط موجر و مستأجر

* احسان پشت مشهدی: چندي پيش وزارت راه و شهرسازي پيش نويس لايحه “الحاق يك ماده و چند تبصره به قانون روابط موجر و مستاجر سال۱۳۷۶” را با قيد دو فوريتي به هيأت وزيران براي طرح در مجلس تقديم كرد.

حسب تأثير مهم اين لايحه بر بازار اجاره طرح نكاتي چند ضروري مي‌نمايد:
در اين لايحه به مستأجرين واحدهاي مسكوني حق داده شده است تا به مدت يك سال قرارداد را به نرخ حداكثر ده درصد تمديد نمايند. بنابراين عملاً قانون تنها بر نوسانات بيش از ده درصد بازار اجاره مؤثر است و به مستأجر حق تمديد قرارداد را مي‌دهد. فهم اين نكته در مورد حد و حدود ورود دولت براي تنظيم بازار اجاره بسيار ضروري است و سوء تفاهم در مورد آن انتقادات احتمالي را به سوي برچسب‌زني مي‌برد. ماده لايحه پيشنهادي تنها براي بيمه مستأجر از نوسانات شديد بازار اجاره آن هم براي يك سال مؤثر است و به نوعي نسبت به بسياري از قواعد تنظيمي دولت‌هاي مختلف در مورد بازار اجاره حتي در كشورهاي به شدت سرمايه داري نيز يك قاعده تنظيم حداقلي است. همچنين بستر ورود دولت براي تنظيم بازار اجاره وضع يك قانون حقوقي مدني و قاعده اي هميشگي است كه به بازار اجاره خود تنظيمي با اين قاعده را مي‌دهد و نه يك دستور آني و موقتي و تحكمي. دولت براي تنظيم بازار اجاره و مصونيت طرف ضعيف قرارداد از شوك قيمت، قاعده اي براي قرارداد اجاره وضع كرده است و به مستأجر حقي براي تمديد قرارداد داده است. به نوعي قرارداد اجاره از همان ابتدا علاوه بر اجاره عين شامل حق تمديد تا نرخ ده درصد نيز هست.
پس از توضيح در مورد چيستي ماده واحده پيشنهادي مي‌توان به انتقادات احتمالي پاسخ گفت. در مجموع و به صورت كلي دو نقد بر ماده واحده پيشنهادي مطرح شده است.
۱- ماده واحده حق تمديد اجاره توسط مستأجر با اصل بازار رقابتي و آزاد در تعارض است و از جمله دخالت‌هاي دستوري در بازار است كه در هيچ بازار و كشوري نيز ثمر بخش نبوده است.
۲- ماده واحده پيشنهادي نقض قانون مالكيت است.
دست‌مايه هر دو انتقاد تكرار قواعد كلان اقتصادي است. هرچند توضيح چيستي قانون پيشاپيش بدين انتقادها پاسخ گفته است، ولي پاسخ تفصيلي بدان‌ها به ايضاح مطلب كمك ميكند. هر دو نقد به‌خوبي نشان ميدهد كه ما به شنيدن و تكرار چيزي بسيار مأنوس تر از ديدن و تميز چيزي هستيم. براي همين به جاي ديدن ماده واحده پيشاپيش نقدها را در جيب داريم! ماده واحده هر چه مي‌بود و هر چه نوشته شده بود اين نقد مي‌شد كه ماده واحده مصداق دخالت دستوري دولت است و جواب نمي‌دهد. براي پرهيز از دام تكرار شنيده‌ها ولي نديدن‌ها و تميز ندادن‌ها بياييد فرض كنيم كه اين قانون مصوب شود ولي از آن‌جا كه دستوري است اجرا نشود آن‌گاه وضع همين است كه هست. مانند امروز قراردادهاي اجاره را يك‌ساله مي‌بندند و يك‌ساله هم تخليه ميكنند. بنابراين؛ اين قانون، حداقلش اين است كه ضرر چنداني ندارد. از آن‌جا كه ضرري ندارد پس دخالت دستوري دولت در بازار نيست بلكه چه بسا ورود تنظيمي دولت به بازار اجاره براي تطويل دوره اجاره باشد.
چرا دولت براي تنظيم اجاره مسكن ورود كند؟ كارايي اقتصادي زماني در يك بازار حاكم مي شود كه چهار شرط ذيل برقرار باشد: اطلاعات كامل، رقابت كامل، بازار كامل و عدم شكست بازار. اگر شرط مذكور محقق نشود دولت مجاز است براي تنظيمات بازار در جهت كارايي و رقابت پذير كردن آن ورود كند. بازار اجاره مسكن به صورت خود به خود و كلي در زمينه اطلاعات نامتوازن و به نفع موجر است. چرا كه موجر طبيعتاً اطلاعات بيشتري در مورد ملك و قيمت و عيوب آن دارد. به خصوص كه اگر ملك مورد نظر خاص بوده و مانند مجتمع‌هاي مسكوني مشابهي نداشته باشد؛ در اين صورت ارزيابي كيفيت و قيمت آن و به صرفه بودن يا نبودن آن براي مستأجر و بازار مشكل است و موجر دست بالا را خواهد داشت. علاوه بر شباهت ناپذيري كالاي مسكن، عدم توان ورود زود هنگام به بازار و جبران عدم تعادل عرضه و تقاضا، سختي جايگزين پذيري و در يك كلام ناهمگني كالاي مسكن موجب ميشود كه بازار مسكن هيچگاه رقابتي كامل نباشد و خود به خود داراي رانت به نفع دارندگان باشد. مسكن پفك نيست كه به راحتي قابل صادرات و واردات يا جايگزين پذير يا داراي مشابه باشد تا مشمول تنظيم خود به خودي باشد؛ چراكه به دليل ناهمگني و همچنين محدوديت خود به خودي داراي رانت به نفع دارندگان است. مثال عيني آن نيز اين است كه بازار توان بيمه مستأجر را در نوسانات مختلف ندارد و خانه به دوشي صحنه اي رايج در شهر است. همچنين به دليل محدوديت ذاتي مسكن و زمين چه بسا بازار آن‌ها دچار تباني فراگير شود و رقابت كامل در اين بازار را بي معنا كند. بنابراين بازار مسكن به دليل ناهمگني كالاي مذكور خود به خود و آزادانه دچار رانت و رقابت غير منصفانه است، بنابراين ورود دولت براي تنظيم و توازن كفين موجر و مستأجر لازم است. با همين استدلال قانون براي تنظيم روابط كارگر و كارفرما يا موجر و مستأجر واحدهاي تجاري ورود كرده است تا بين ايشان توازن برقرار كند.
علاوه بر ناهمگني كالاي مسكن ماهيت اذعاني قرارداد آزاد اجاره نيز دليل وجوب ورود دولت براي تنظيم بازار است. قراردادي اذعاني است كه يك طرف قرارداد اجبار خفي به پذيرش قرارداد با هزينه بيشتر دارد و ارادي آزادانه تام نيست. بدين مثال دقت كنيد تا ماهيت اذعاني قرارداد اجاره درك گردد. مستأجر در جايي ساكن مي شود و هزينه‌هاي ديگر خود را از جمله هزينه جابه‌جايي و خورد و خوراك و مدرسه كودكان را با محل اجاره خود تنظيم مي‌كند. مستأجر به محل اقامت خود وابستگي مي‌يابد و هزينه هاي مالي و روحي جابه‌جايي او را وادار به پرداخت هزينه بيشتري براي ماندگاري ميكند. اين هزينه اضافي باعث ماهيت اذعاني قرارداد اجاره است. براي دفع اين هزينه اذعاني است كه دولت‌ها به نفع مستأجر به تمديد قرارداد اجاره ورود پيدا كرده‌اند تا با دفع اين هزينه سربار از مستأجر قرارداد اجاره را از عقد اذعان به عقد ارادي آزاد برسانند. آزادي در همه چيز بودني نيست و در برخي چيزها ساختني است. ناهمگني مسكن و ماهيت اذعاني قرارداد اجاره آن را چنان به نفع خود به خودي موجر برده است كه مالكان هر روز مالك‌تر و مستأجران هر روز مستأجرتر مي شوند. يعني آزادي قرارداد در جايي كه خود به خود توازن قدرت طرفين قرارداد به نفع يكي از طرفين است مصداق بي‌عدالتي و نا آزادي و عدم برخورداري از فرصت‌هاي برابر است.
بحث تضييع حقوق مالكيت موجر نيز در مورد اين ماده لايحه مصداق ندارد. مالكيت مربوط به رابطه مالك با عين است نه قواعد معامله عين! ماده واحده تنها كاري كه كرده است معامله اجاره را قاعده‌ مند كرده است و علاوه بر عين يك حق براي مستأجر را نيز وارد معامله كرده است. وضع قاعده براي هرگونه معامله به خودي خود موجب نفي مالكيت نيست. ارث نيز قاعده‌مند است آيا نفي قاعده تسليط است؟ پيامبر اكرم نيز براي معامله خرماي بر نخل قاعده وضع كرد. اين ماده لايحه نيز تنظيم قاعده‌اي براي معامله اجاره است كه با پذيرش حقي براي مستأجر ساكن سعي ميكند تا تعادلي بين حقوق دو طرف برقرار كند تا هم مستأجر را در مورد نوسانات قيمت بازار بيمه كند و هم هزينه اذعان او را كم كند.
در سنت خود نيز در موارد مختلف و به اشكال گوناگون به حقوق مستأجران اشاره شده است. حق كسب و پيشه در املاك تجاري، حق ريشه در زمين زراعي، حق عسر و حرج سابق در مورد املاك استيجاري از مصاديق اين حقوق‌ هستند. همه‌ی اين‌ها به‌خوبي نشان مي‌دهد كه در مورد هرگونه اجاره اي حقي نيز برعهده‌ی مستأجر است و نمي‌توان تنها بر حقوق موجر تأكيد كرد و جايي براي حق مستأجر در قانون باز نكرد. ماده لايحه پيشنهادي تلاشي جديد و تنظيمي جديد براي اقامه‌ی اين حق است. بيراه نيست كه در كشورهاي ديگر نيز به اشكال مختلف اين حق رايج است. در امريكا معمولاً تا دو سال به مستأجر حق تمديد داده‌اند و قواعد كنترل اجاره ساختمان‌ها اصل است و برخي ساختمان‌ها در ايالات خاص از قواعد كنترل اجاره مستثني‌اند. آلمان يا هلند الي‌الابد به مستاجر حق تمديد قرارداد به نرخ رشد اندك داده‌اند. نبايد گفت كه مثلا در مورد آلمان تورم مصداق چنداني ندارد؛ چرا كه از الي‌الابدي حق تمديد معلوم است كه بحث مورد نظر حق مدني مستأجر است نه صرف تنظيم بازار. انگليس در مورد فروش ملك به مستأجر ملك حق الويت داده است. در مصر قراردادها معمولا نه ساله‌اند و قرارداد بلند مدت اصل است و حق فسخ در دوره‌هاي مختلف دليل يا توافق مي‌خواهد. در تركيه قراردادهاي اجاره سه ساله است. تجربه اين كشورها نه مصداق عدم رعايت حق مالكيت كه لزوم تطويل بازار اجاره براي تنظيم بازار اجاره، بيمه مستأجر از نوسانات بازار و اقامه حق مستأجر است.
به‌صورت خلاصه مبناي ورود دولت به قرارداد اجاره براي تطويل آن به سبب خاص بودگي كالاي مسكن و ناهمگني آن است كه موجب رانت خود به خودي مسكن به نفع دارندگان، شكست بازار در بيمه مستأجر بي‌خانمان؛ ماهيت اذعاني و نه ارادي آزاد قرارداد اجاره، هزينه سربار مستأجر و حق مستأجر است. حق از دست رفته مستأجر در قرارداد به ظاهر آزاد توسط تنظيم حق تمديد اجاره به نرخ رشد معين احياء مي‌شود و قرارداد اجاره حقيقتاً و نه صوري آزاد و ميزان مي‌شود.
* رییس مرکز توسعه و سیاست‌های راهبردی